Menu
Kolej na dobrą kolej - Podpisz petycję

Wymogi rozporządzenia 1370/2007 w zakresie wyboru operatorów kolejowych a praktyka

Samorządy wojewódzkie w Polsce nagminnie łamią przepisy rozporządzenia 1370/2007, nie realizując obowiązku publikowania ogłoszeń o zamiarze przeprowadzenia postępowań o udzielenie zamówień publicznych, a zwłaszcza o zamiarze tzw. przyznania bezpośredniego (bezprzetargowego) w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich.

 

Wraz z postępem cywilizacyjnym i mobilnością społeczeństw wzrasta niekorzystny wpływ transportu na środowisko naturalne poprzez wzrost zanieczyszczania powietrza, zmiany klimatu a także poprzez czasu podróży, wzrost liczby wypadków drogowych co nie pozostawało bez wpływu na jakość życia jak i kondycję gospodarczą każdego kraju.

Zjawisko to już wiele lat temu zostało zauważane i trafnie zdiagnozowane w Państwach rozwiniętych, które rozpoczęły w latach 60-tych działania na rzecz wspierania i promocji różnego rodzaju form transportu zbiorowego, często też nazywanego zamiennie publicznym, którego celem było stworzenie realnej konkurencji dla dynamicznie rozwijającej się motoryzacji indywidualnej. Nie jest to bynajmniej sprawa prosta, gdyż determinuje ją szereg elementów mających bezpośredni wpływ na decyzję o wyborze przez konsumenta, czyli pasażera usługi przewozu realizowanej w ramach sytemu transportu publicznego lub też o realizacji podróży transportem indywidualnym, zazwyczaj własnym samochodem.

Podstawowymi czynnikami mającymi wpływ na podjęcie tych decyzji są: czas podróży, jakość usługi przewozowej oraz koszt przejazdu. W kontekście transportu publicznego czas podróży można regulować m.in. przez odpowiednią organizację przewozów z preferencją dla pojazdów wykonujących przewozy w ramach usług o charakterze usług publicznych, np. poprzez wydzielane bus-pasy, linie tramwajowe i kolejowe, odseparowane od transportu drogowego.

Odpowiedni poziom usług przewozowych, zbliżony lub najlepiej lepszy niż ten, jaki zapewnia komunikacja indywidualna, można zapewnić szczególnie poprzez modernizację lub wymianę środków transportu na nowoczesne i komfortowe  – autobusy, pociągi, tramwaje z klimatyzacją, wygodnymi siedzeniami, dogodną informacją pasażerską, przyjazne parkingi etc. Ostatnim elementem i w przypadku szerokiej grupy społecznej bodaj najważniejszym jest zapewnienie konkurencyjnych kosztów przejazdu, które zazwyczaj są odnoszone w relacji: koszt biletu – koszt paliwa, bez uwzględniania kosztów nabycia pojazdu i jego utrzymania, ubezpieczenia czy amortyzacji.

W większości krajów, które czynnie wspierają rozwój i promocję transportu, realizowane jest to poprzez zastosowanie atrakcyjnych i przyjaznych taryf przewozowych. Niestety im bardziej atrakcyjne, czyli przyjazne dla pasażera i zachęcające go do korzystania z transportu publicznego, tym bardziej nieopłacalne dla podmiotu, który te przewozy realizuje. Podmiot taki, zwany operatorem, ze względu na swój własny interes gospodarczy bez wsparcia środków publicznych, określanych w prawie jako rekompensata, nie podjąłby lub podjąłby ale nie w takim samym zakresie (np. bez kursów poza szczytami) lub nie na takich samych warunkach.

Aby tego dokonać niezbędne jest istnienie uregulowań prawnych, które w sposób spójny i jednolity regulowałyby zależności pomiędzy organizatorami transportu (samorządami), operatorami (firmami o różnej strukturze własności i formie prawnej) w kontekście podstawowych zasad wolnego rynku, obowiązującego prawa, możliwości ekonomicznych a przede wszystkim celu jaki ma być osiągnięty.

 

Rozporządzenie 1370/2007

W Unii Europejskiej takim dokumentem jest rozporządzeniem nr 1370/2007(WE) Parlamentu Europejskiego i Rady które zostało przyjęte dnia 23 października 2007, dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego, zastępujące jednocześnie poprzednie dokumenty tj. rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70.

Jak określono w preambule rozporządzenia WE 1370/2007, liczne usługi w zakresie lądowego transportu pasażerskiego, które są konieczne z punktu widzenia ogólnego interesu gospodarczego, nie mogą być świadczone na zasadach komercyjnych. Aby zapewnić świadczenie tych usług, właściwe organy państw członkowskich muszą mieć możliwość podejmowania odpowiednich działań. Tak więc aby osiągnąć pożądany cel, jakim jest zapewnienie usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego, które nie byłyby realizowane na zasadach komercyjnych ze względu na ich nieopłacalność, organizatorzy transportu mogą stosować kilka form zachęt dla przedsiębiorców, w tym rozporządzenie dopuszcza  przyznawanie podmiotom świadczącym usługi publiczne wyłącznych praw czyli wyeliminowanie konkurencji na danym obszarze lub linii, czy przyznawanie podmiotom świadczącym usługi publiczne rekompensaty finansowej za realizację zamówionych usług.

To samo rozporządzenie wskazuje iż przeprowadzone badania i doświadczenia państw członkowskich, w których od lat panuje konkurencja na rynku transportu publicznego, pokazują, że przy właściwych zabezpieczeniach wprowadzenie regulowanej konkurencji pomiędzy podmiotami świadczącymi usługi pozwala na zwiększenie atrakcyjności i innowacyjności usług oraz na obniżenie ich cen - bez uszczerbku dla jakości realizowanych przez nich zadań. Stąd słuszne wydaje się podejście Rady Unii Europejskiej która w ramach tzw. procesu lizbońskiego z dnia 28 marca 2000 r. wezwała  Komisję, Radę i państwa członkowskie, w granicach ich odpowiednich kompetencji, do „przyspieszenia liberalizacji w dziedzinach takich jak transport”. Polska, stając się w 2004 roku częścią Unii Europejskiej, jest także zobligowana przez to rozporządzenie do wprowadzania mechanizmów konkurencji regulowanej w sektorze transportu, ze szczególnym uwzględnieniem transportu publicznego.

 

Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym

Jednym z efektów tego obowiązku było przyjęcie w dniu 16 grudnia 2010 roku ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, stanowiącej implementację prawa europejskiego w Polsce. Warto jednak zaznaczyć iż przyjęcie tej ustawy i jej zapisów, choć w wielu wypadkach stanowiących kalkę rozporządzenia, czasem się różni od pierwowzoru. Dlatego w obszarze transportu publicznego i jego uregulowań należy się poruszać w obu dokumentach, pamiętając jednocześnie iż wyższą rangę i priorytet ma prawo europejskie nad prawem krajowym czyli rozporządzenie jest ważniejsze niż ustawa.

Wybór operatora Choć w katalogu możliwości wspierania transportu publicznego istnieje możliwość przyznania prawa wyłącznego obsługi na danym obszarze lub linii, co zazwyczaj wiąże się ze stworzeniem pewnego monopolu, to najczęściej połączone ono jest z brakiem jakiejkolwiek rekompensaty z tytułu realizacji usług powierzonych przez operatora. Wynika to z faktu prawnego zablokowania możliwości funkcjonowania konkurencji, a więc przejęcia całości wpływów z obsługi danej linii lub obszaru. Jednakże ustawa o publicznym transporcie zbiorowym w ramach dopuszczonego przez rozporządzenie 1370 marginesu władztwa krajowego w tym zakresie nie dopuszcza przyznawania prawa wyłącznego.

 

Rekompensata

Dlatego w odniesieniu do kolejowych przewozów pasażerskich, dla których poza aglomeracją warszawską organizatorem transportu publicznego jest samorząd województwa, stosuje się tryb rekompensaty. Pod pojęciem rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych należy rozumieć każdą korzyść, zwłaszcza finansową, przyznaną bezpośrednio lub pośrednio przez organizatora transportu z funduszy publicznych w okresie realizacji umowy. Rekompensata stanowi swoiste uzupełnienie różnicy między racjonalnymi kosztami realizacji zamówionej przez organizatora usługi przewozowej a osiągniętymi wpływami z biletów, które dla zapewnienia swej atrakcyjności z założenia nie pokrywają kosztów realizacji usług.

W zależności od obszaru, stopnia dostępności transportu, a więc częstotliwości uruchamiania przewozów oraz jego jakości, w tym np. obsługi nowym taborem, wysokość wpływów z biletów i taryf może sięgać od 30 do 50% kosztów całkowitych realizacji usługi, Pozostałe 50 do 70% pokrywa samorząd, powiększając swoja rekompensatę o tzw. „rozsądny zysk”. Jest to odpis zapewniający możliwość rozwoju i inwestycji w odnowę taboru i wdrażanie nowych technologii, np. systemów informatycznych, a także zwrot z zainwestowanego kapitału.

Z uwagi na fakt iż piszemy o dziesiątkach a niekiedy setkach milionów rekompensaty rocznie dla każdego z województw, zachodzi konieczność szczególnej kontroli przejrzystości procedur związanych z udzielaniem takiej rekompensaty. Istnieje bowiem realne ryzyko iż firmy zainteresowane wykonywaniem usług transportu publicznego, zwłaszcza kolejowego, będą w sposób nieuzasadniony i nieadekwatny do jakości realizowanych usług zawyżały swoje koszty działalności i nie dbały o pozyskiwanie wpływów, w celu osiągnięcia jak największej rekompensaty od samorządu.   Poza tym szczególna transparentność w tym obszarze musi wynikać z realnego zagrożenia destabilizacją otoczenia konkurencyjnego w ramach tej samej gałęzi transportu, zwłaszcza kolei, by nie doprowadzić do powstania swoistego monopolu jednego lub kilku operatorów. Zmusiłoby to organizatorów do ponoszenia zawyżonych kosztów obsługi transportu publicznego z powodu braku możliwości powierzenia tych usług innemu, np. tańszemu operatorowi.

 

Udzielanie zamówień

Dlatego rozporządzenie WE 1370/2007 w artykule 5 poświęca sporo miejsca zasadom i trybowi udzielanie zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych, jednoznacznie definiując iż „zamówienia prowadzące do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych są udzielane zgodnie z zasadami określonymi w niniejszym rozporządzeniu.”

Z uwagi na specyficzny obszar rynku jakim jest transport publiczny twórcy rozporządzenia, o ile nie zabrania tego prawo krajowe, dopuścili możliwość realizacji usług przez organizatora transportu lub przez tzw. podmiot wewnętrzny. Mianem tym określa się zazwyczaj osobny podmiot gospodarczy, w którym organizator ma wpływ na decyzje strategiczne i indywidualne dotyczące zarządzania oraz sprawowanie nad nimi skutecznej kontroli. A także nie prowadzi on przewozów użyteczności publicznej na obszarze wykraczającym poza obszar władztwa danego organizatora, z pewnymi niewielkimi wyjątkami (np. linie podmiejskie w odniesieniu dla spółki należącej do miasta).

W obecnej chwili jest to możliwe tylko w przypadku gdy dane województwo zdecydowało się na utworzenie swojej spółki przewozowej w której ma 100% kapitału jak np. spółki: Koleje Mazowieckie, Koleje Śląskie, Koleje Wielkopolskie, Łódzka Kolej Aglomeracyjna, Koleje Małopolskie oraz Szybka Kolej Miejska w Warszawie, której właścicielem jest miasto st. Warszawa. W pozostałych przypadkach, z uwagi na rozproszone udziały żaden samorząd nie jest w stanie mieć samodzielnie wpływu na funkcjonowanie operatora, a więc operator taki nie ma statusu operatora wewnętrznego.

Jednakże rozporządzenie 1370/2007 (w art. 5 ust. 6), a w ślad za nim przepisy krajowe w przypadku transportu kolejowego (bez metra i tramwajów) dopuszczają możliwość przyznania bezpośrednego na okres do 10 lat dowolnemu podmiotowi, także nie będącemu podmiotem wewnętrznym. Inne wyjątki dotyczą małych operatów, do maksymalnie 23 pojazdów oraz do średniej wartości rocznej szacowanej usługi na nie więcej niż 2 mln EUR lub świadczenia usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego w wymiarze mniejszym niż 600 000 kilometrów rocznie. 

Ponadto w przypadkach awaryjnych -  zakłócenia w świadczeniu usług lub bezpośredniego ryzyka powstania takiej sytuacji organizator transportu ma także możliwość zastosowania nadzwyczajnych środków do zapewnienia stabilności i ciągłości świadczenie usług publicznych, jednakże nie dłużej niż na okres 2 lat. Wśród nich są: bezpośrednie udzielanie zamówień, wyrażenie formalnej zgody na przedłużenie umowy o świadczenie usług publicznych, zobowiązania do świadczenia określonych usług publicznych.

Organizatorzy transportu, którzy nie mogą lub nie chcą skorzystać z tych wyjatków muszą (lub mogą) organizować przetargi. Procedura przetargowa musi być otwarta dla każdego podmiotu, sprawiedliwa i zgodna z zasadami przejrzystości i niedyskryminacji. Co istotne, po złożeniu ofert i ewentualnej preselekcji procedura ta może obejmować rokowania, zgodnie ze wspomnianymi zasadami, w celu określenia elementów najbardziej dostosowanych do specyfiki lub złożoności potrzeb.

 

Obowiązek ogłoszenia

To co istotne i szczególnie warte podkreślenia zwłaszcza w polskich warunkach w aspekcie transparentności jest konieczność publikacji przez organizatora transportu publicznego, najpóźniej rok przed rozpoczęciem procedury przetargowej lub rok przed bezpośrednim przyznaniem zamówienia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej przynajmniej następujących informacji: nazwa i adres właściwego organu; przewidywany tryb udzielenia zamówienia; usługi i obszary potencjalnie objęte zamówieniem.

Nieco szersze wymagania, na organizatora transportu publicznego nakłada art. 23 pkt. 2 ustawa o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010, obligując go do ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej co najmniej: nazwę i adres właściwego organizatora; określenie przewidywanego trybu udzielenia zamówienia; określenie rodzaju transportu oraz linii komunikacyjnej, linii komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej, na których będą wykonywane przewozy, przewidywaną datę rozpoczęcia postępowania o udzielenie zamówienia lub bezpośredniego zawarcia umowy, Ponadto w przypadku zmiany informacji, organizator zobowiązany jest do niezwłocznego zamieszcza ogłoszenie o tej zmianie. Zmiana ta nie może nastąpić później niż na pół roku. Jeśli usługa publicznego transportu zbiorowego ma dotyczyć świadczenia poniżej 50.000 kilometrów rocznie, okres ten skraca się do 3 miesięcy.

Tak więc do prawidłowego i zgodnego z obowiązującym od 3 grudnia 2009 prawem, wynikającym z wejścia w życie rozporządzenia 1370/2007 warunkiem udzielania zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych jest bezwzględne przestrzeganie jednoczesnej publikacji informacji o zamiarze przeprowadzenia przetargów zarówno w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej jak i Biuletynie Informacji Publicznej właściwego organizatora transportu publicznego.

 

Skutki zignorowania wymogu bywają dotkliwe

Brak dochowania terminów i zadośćuczynienia tym zapisom przez urzędników właściwego organizatora odpowiedzialnych za transport, może być powodem ogromnych perturbacji i nieuzasadnionych kosztów. Boleśnie przekonało się o tym Województwo Śląskie, które w wyniku niedochowania terminów i trybów związanych z publikacją ogłoszeń przegrało kilka postępowań z powództwa jednego z operatorów przed Wojewódzkim a następnie Naczelnym Sądem Administracyjnym. W efekcie Sąd uchylił uchwałę Zarządu Województwa Śląskiego z 14 sierpnia 2012 r. w sprawie zawarcia ze spółką Koleje Śląskie Sp. z o.o. umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym na terenie województwa w latach 2013, 2014, 2015, zaskarżaną przez Przewozy Regionalne Sp. z o.o.

W efekcie samorząd zmuszony był wypowiedzieć przewoźnikowi zawartą na 3 lata umowę i zastąpić ją umową na okres krótszy, co było jedną z przyczyn destabilizacji finansowej spółki Koleje Śląskie. A wszytko przez z pozoru błahe zaniedbanie urzędników odpowiedzialnych za transport, którzy w wyniku swojej delikatnie mówiąc niefrasobliwości, nie przeprowadzili procedury wyboru operatora i zawarcia umowy na lata 2013-2015, umożliwiającej prawidłowe złożenie wniosków do zarządcy infrastruktury na przydział tras.

W wyniku nacisków zarządcy infrastruktury i regulatora transportu samorząd zmuszony był powierzyć zadanie realizacji przewozów kolejowych o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie spółce Koleje Śląskie, co z kolei uchybiało terminom ustawowym wymaganym dla tego typu ogłoszenia. To najbardziej spektakularne skutki niestosowania się do zapisów rozporządzenia 1370/2007 a także ustawy, za które co ciekawe, nikt z osób odpowiedzialnych w samorządzie za tę sytuację nie poniósł odpowiedzialności.

 

Jednak organizatorzy powszechnie go niedotrzymują

Przegląd Biuletynów Informacji Publicznej oraz Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej wskazuje iż wielu organizatorów transportu publicznego szczebla wojewódzkiego czy to z niewiedzy, niekompetencji czy też próby ograniczania konkurencji i faworyzowania niektórych operatorów, nagminnie łamie obowiązujące przepisy, nie ponosząc za to żadnych konsekwencji.

Zazwyczaj organizatorzy pomijają obowiązek publikowania ogłoszeń o zamiarze przeprowadzenia postępowań o udzielenie zamówień publicznych lub przyznania bezpośredniego w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich w wymaganym przez rozporządzenie 1370/2007 Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej! Dzieje się tak dlatego iż rynek kolejowych usług o charakterze służby publicznej jest bardzo ułomny i zdominowany w dużym stopniu przez jednego operatora, w którym udziały posiadają wszyscy organizatorzy transportu szczebla wojewódzkiego.

Ostatnio zmienianyśroda, 22 kwiecień 2015 13:46
Powrót na górę